应急管理大厦基层基础如何夯实

「本文来源：中国安全生产网」

——各地打通应急管理“最后一公里”的探索实践（上）

基础不牢，地动山摇。基层是国家应急管理体系的“神经末梢”，也是做好应急管理工作的重要基石。加快应急管理事业改革发展，惟有强基层、强基础，方能走得更快、更远、更踏实。理顺体制机制、健全工作体系、配齐应急力量、加强支撑保障……机构改革以来，各地扎实推进基层应急管理体系建设，努力夯实“应急管理大厦”基层基础。

增编扩员加强保障补齐监管短板

机构改革之初，多数地区基层应急管理机构尚未建立，基层应急管理普遍存在人、财、物匮乏的情况。“机构改革后，一些地方基层人、财、物短缺，出现应急管理力量被‘摊薄’的问题。”中国人民大学公共管理学院副教授王宏伟表示，基层应急管理能力薄弱，是制约我国应急管理体系和能力现代化的致命因素。

面对困难挑战，惟改革创新者胜。

贵州省遵义市凤冈县先行先试，将以前安委办、消安办的职责从安监站整体划出，同时将民政部门的防灾减灾职责纳入安监站职责范围，对各乡镇安监站“强身健体”。全县14个镇街安监站人员达55名，比机构改革前增加了13名。如今，各镇街隐患排查力度明显加大，安全生产专项整治频率逐年增加。

浙江省长兴县煤山镇推动应急管理站实体化运作，实现应急管理工作“责任清、任务明、运转顺”，同时打破“物理相加”的固有工作模式，由镇应急管理站牵头组织协调减灾救灾，统筹应急救援工作。

随着机构改革的深入，基层应急管理机构如雨后春笋般拔地而起。浙江省湖州市吴兴区实现全区乡镇（街道）应急管理机构全覆盖，累计配备乡镇（街道）应急管理干部四百余名；黑龙江省依安县15个乡镇均建立应急管理所，个村、7个社区、7个农林牧场分别建立应急管理站，专兼职应急管理人员近千人……

“基层应急管理机构是应急管理体系的‘神经末梢’。应急管理的关键在于反应灵敏、处置及时，只有加强应急管理系统‘神经末梢’建设，才能实现对风险的提早发现和对突发事件的快速应对。”清华大学中国社会风险评估研究中心副主任曹峰说。

今年11月初，陕西省宝鸡市岐山县个村（社区）全部设立应急管理服务站，应急管理的“神经末梢”得到强健，实现基层应急管理工作有人操心、有人干。“我们将来要在重点企事业单位、学校等，都开展应急管理标准化建设，让企业、学校都有应急管理机构。”岐山县应急管理局局长冯广辉说。

推进应急管理标准化建设，正是各地推动基层应急管理体系和能力现代化建设的一个重大发力点。

江西省萍乡市54个乡镇（街道）、5家管理局、3个功能区均成立应急管理所，并按有机构、有人员、有牌子、有印章、有独立办公场所的“五有”标准，建立起一整套“横向到边、纵向到底”的应急管理体系。

河南省兰考县要求乡镇（街道）按照有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有培训演练“六有”要求，进行应急管理标准化建设，有力保障基层应急管理实现“一呼百应”。

有标准、有“人”“物”，“财”依然是重中之重。基层应急管理事业改革发展，必须把有限的资金用在刀刃上。

江西省永修县应急管理局局长袁阳淮介绍，年部门预算安全生产专项工作经费为40万元，安全生产督察组经费为20万元，同时按照每个10万元的标准，给14个应急专业委员会办公室拨付万元，做到专款专用。

山西省泽州县为乡镇应急管理中心的一百多名无编人员在每人每年2.5万元工作经费的基础上，每人每年增加0.5万元。同时，该县财政每年拨付40万元，用于乡镇应急管理中心人员的培训、管理、考核奖惩。“如果县财政给予应急管理中心的经费不足，镇上也会根据需要进行补充。”泽州县巴公镇镇长庞晋强表示，要把应急管理工作需求摆在优先位置。

目前，仍有一些地方基层应急管理工作面临资金不足、人手不够、装备匮乏等困境。一位机构改革后仍在乡镇应急管理部门从事安全监管工作的人员表示：“工资待遇低、年龄偏大，业务能力跟不上是当前急需解决的问题。”

冯广辉认为，基层应急管理站所缺乏专项资金、人员综合业务能力不足、软件设施配备不到位是当前存在的短板。对此，岐山县应急管理局将在明年初春组织开展大培训，结合换届工作，从镇到村对相关人员全部培训一遍。

西南某县应急管理局相关负责人在对安监站现状进行调研后表示，安监站普遍人少事多，安监站人员既是指挥员又是战斗员，“在编不在岗、在岗不在编的情况较为普遍”。

在王宏伟看来，地方政府必须重视应急管理基层基础工作，舍得花钱，舍得投入，努力实现重心下移、力量下沉、资源下倾。同时，基层政府必须创造性、主动性地开展工作，牢记“有为方能有位”，以整合力量、统筹资源来破解基层应急管理工作面临的难题。

建立体系形成合力筑牢安全防线

基层应急管理体制机制改革，不是简单的挂牌子，而是全新的再造、重建，脱胎换骨。各地坚持优化、协同、高效的原则，创新体系建设，加强智能融合，优化组织结构和运行机制，在建立健全基层应急管理机制方面作出积极探索。

“要将应急管理作为‘一把手’工程，调动各部门、各方面的力量，共同建设协同高效的应急管理体系。”王宏伟表示，基层位于应急管理一线，必须积极发挥党委领导、政府主导的统筹协调功能。

在压实党政领导责任方面，江西省瑞金市在17个乡镇、1个社区管委会成立应急管理工作委员会，实行党委书记、乡镇长“双主任制”。由乡镇党政领导对各部门进行统筹协调，解决多头指挥的问题。瑞金市应急管理局局长周启龙表示，该体系运行以来，应急管理工作沟通更顺畅，效率也更高。

基础弱、底子薄是湖北省麻城市应急管理局面临的现实难题。麻城市狠抓应急管理改革措施落实，在乡镇（街道）成立应急管理工作领导小组，实行“双组长”制，党（工）委书记、乡镇（街道）长（主任）担任小组长，最大限度压实党委和政府主体责任。

长兴县调整设立镇街安全生产委员会，同步设立应急管理委员会，实行“一套班子、多块牌子、一体运作”。应急管理委员会构建“1+X”责任体系，即1个应急委员会和多个专委会，平时各业务条线对本领域事务负责，重大紧急事件时由领导小组集中统一指挥调度。应对台风“烟花”期间，长兴县应急指挥体系优势初显，精准转移群众1.68万人。

机构改革后，重庆市巴南区界石镇面临辖区内监管对象和监管力量严重不匹配的问题。如何破解难题？界石镇的做法是大力推行“大部制”，聚合监管力量。“镇平安办和应急办实行‘一套班子、两块牌子’运行模式，从村（社区）调用、招录工作人员，充实监管力量。”界石镇副镇长贾郁说。由此，镇平安办和应急办分工不分家，形成管理合力。

“应急管理队伍建设是整个应急管理体系建设的核心，必须明确目标，压实责任，充分协同。”曹峰表示，可建立常态化下应急值守队伍和非常态化下应急机动队伍双层体系，确保风险隐患有人排查、突发事件有人接报，能保证有充足的人员投入，及时有效处置突发事件。

江苏省邳州市素有“板材之乡”“大蒜之乡”之称，生产经营活动活跃，人流、物流、车流相对集中。为解决基层人员不足导致管不到、够不到等难题，邳州市应急管理局以6个应急管理分局为有效支点，给每个分局派驻5人至6人，辐射3个至5个镇（开发区、街道）。该局还逐步摸索出“1+4”工作法，即每周该局所有人员在市局集中办公1天，其余4天里分局人员在基层开展执法检查，确保80%以上的人员、80%以上的时间在监管一线。

广东省肇庆市广宁县探索建立“镇街吹哨、部门报到”服务基层工作机制，充分发挥应急管理部门在安全隐患排查整治、自然灾害防御等方面的积极作用。

“机制建立前，当镇一级单位遇到没有权限，要协调县一级有关部门特别是需要多个部门协调配合解决问题时，难度极大。”广宁县相关负责人表示，该机制破解了基层权力责任不匹配、部门联动不协调、执法机制不完善等难题。

山东省临沂市罗庄区将安委办与应急管理部门脱钩，使之成为政府机构的组成部门，实行“人、财、物”独立，一改过去安委办“大”而“虚”的现状，扫除不重视、怕担责、不敢管的痼疾，形成各部门齐抓共管的良好局面。

但目前仍有一地方存在沟通不畅、相互推诿的情况。福建省云霄县下河乡应急管理办公室主任江旺源告诉记者，由于乡林业部门归县上管，他们在开展森林防灭火工作的时候，经常没有护林员来对接，造成工作衔接不畅。

在湖北省麻城市应急管理局的丁升看来，当前基层应急管理体制机制仍需理顺，特别是“防”和“救”的职责边界不清，基层应急管理工作推进难度大。

“应急管理不是应急管理部门一家的事，‘防’与‘救’的职责不仅要厘清，更需要衔接，即发挥应急管理部门的综合优势和其他部门的专业优势，让应急管理的综合性和专业性同时得以展现。”王宏伟说。

强化培训严格考核打造“应急尖兵”

上面千条线，下面一根针。面对方方面面如乱麻般缠绕的基层应急管理工作，有人“畏缩不前”，有人“望洋兴叹”，还有人“得过且过”。找准病根，才能对症下药。培训是强能之基，考核如苦口良药。各地加强培训考核，不断提升人员能力素质。

“我在南村镇从事安全生产监管工作已有30多年，改革后成立的乡镇应急管理中心，大多数人员仍旧为原安监站人员，对应急管理业务不熟悉。”山西省晋城市城区南村镇应急管理中心主任翟国庆说出了基层应急管理人员的心声。他认为，只有加大业务培训力度、引进专业人才，方可逐步提高基层应急管理能力。

“应急管理是一个新组建部门，专业人才严重不足，建议加大安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等领域急需紧缺专业人才的引进和培训力度，提升基层一线人员的专业化素质和履职能力。”丁升表示，基层应急管理机构不仅缺人，而且缺专业的人。除了通过培训提升自身能力外，积极引进专业人才也是补齐人才短板的法宝。

永修县作为全国53个危化品重点县之一，危化品企业多、安全风险高。永修县应急管理局把引进专业人才摆在抓好应急管理工作的重要位置，通过“绿色通道”引进5名化工专业硕士研究生、2名化学本科生，专职负责危化品监管指导工作，采取“干部包企”“包干到户”的方式，提升日常监管与应急服务工作效率。“基层最缺的是风险研判和应急指挥方面的人才，导致遭遇突发状况时，很多基层应急管理人员心里没底。”袁阳淮说。

加强培训、引进人才可有效提升工作能力，但做好基层应急管理工作还需要压力和动力。

“有压力才有动力，区安委会对我们进行考核，我们也对所辖村（社区）进行考核。”湖北省武汉市江夏区山坡街道安全生产分管领导何妍介绍，考核分数跟村（社区）党委书记、“两委”成员的考核绩效直接挂钩，增强了村（社区）促安全、除隐患的动力。

从年开始，江夏区安委会对全区各街道、区安委会成员单位实行月度量化评分考核，并在全区安委会扩大会上进行通报。“每一条安全隐患都换算成分数，一目了然，便于操作，也更有针对性。”何妍说。

在罗庄区，独立运行的“新安委办”建立月例会、月评估制度，并将评估结果纳入全区社会发展综合考核内容。罗庄区安委办主任史晓文表示，区安委办对各镇街和行业部门实行月度执法评估制度，变结果考核为过程管理。每月开展督查评估并进行排名通报，对连续排名靠后的镇街、部门进行警示约谈。但他也表示，因各行业之间存在差距，用统一的标准进行评估，无法做到尽善尽美。“我们引进第三方专业力量开展检查评估，同时采取差异化评估指标，解决用一把‘尺子’衡量带来的不平衡问题。”

位于湖南省东南部的资兴市，自然灾害多发频发，安全生产和应急管理工作任务繁重。基层干部自嘲是“大脚穿小鞋”“小马拉大车”，工作动力不足、干劲不强。

为加大正向激励力度，资兴市将年终绩效与安全生产、应急管理能力考核挂钩，对被评为年度先进乡镇（街道）的全体工作人员年终绩效奖上浮10%，对不合格的下调5%。该市规定，乡镇（街道）分管安全生产的副乡镇长连续工作满3年，任期内辖区没有发生安全生产事故、绩效考核为优秀的，可享受正科级待遇。乡镇（街道）安监站站长符合以上标准的，可享受副科级待遇。资兴市政协主席陈一之表示：“我们坚持让干事创业的干部‘吃香’，让干应急和安全监管的人有想头、有奔头。”

当前，各地在建立健全基层应急管理体制机制、配强班子力量、加强培训考核等方面纷纷进行探索，取得诸多宝贵经验，但与党中央要求、人民群众期待相比，当前基层应急管理能力水平仍有不足之处，亟待快马加鞭向前进。

在全国党建研究会研究员牛献忠看来，三年多来，各地在基层应急管理改革方面的实践探索证明，党中央、国务院对应急管理体制改革的决定完全符合新时代中国特色社会主义实践的实际，把准了国家治理体系与治理能力现代化的方向。“基础非常重要，基础不牢、地动山摇，必须夯实基层基础。”他表示，各级党委政府要继续对基层应急管理工作高看一眼、厚待一分，保证基层应急管理经费、资源、人力充足，把好干部安排到基层应急管理领域锻炼培养，并要经常过问研究督促，“将这些基础性的工作经常化、平时化，就是最好的应急”。

（本报记者徐涛、张安妮、欧植兆、沈良坤、王谦，通讯员段万里、王明德亦有贡献）